21 მაისს, ვენეციის კომისიამ რუსულ კანონთან დაკავშირებით სასწრაფო მოსაზრება გამოაქვეყნა, რომელშიც ნათქვამია, რომ კანონი, მისი ამჟამინდელი ფორმით, გასაწვევია. კრიტიკული სამართლებრივი დასკვნა რუსულ კანონს საერთაშორისო და ევროპულ სამართლებრივ სტანდარტებთან შესაბამისობაში აანალიზებს და ასკვნის, რომ გაერთიანებისა და გამოხატვის თავისუფლების შეზღუდვა მხოლოდ საერთაშორისო ადამიანის უფლებათა დაცვის ინსტრუმენტებსა და საქართველოს კონსტიტუციაში გაწერილი სამი პირობის შესაბამისად შეიძლება შეიზღუდოს, რაც ამ შემთხვევაში არ შესრულებულა. კერძოდ, კანონის მიღება არ შეესაბამება არც ლეგალურობის, არც ლეგიტიმურობის და არც აუცილებლობისა და პროპორციულობის პრინციპს.

ვენეციის კომისიის ფუნქცია სამართლებრივი ანალიზის ჩატარება და რეკომენდაციის გაცემაა წევრი სახელმწიფოებისთვის, რაც მიზნად ისახავს ქვეყნების სამართლებრივი და ინსტიტუციური სტრუქტურების ევროპულ და საერთაშორისო სტანდარტთან შესაბამისობის ზრდას. კომისია დემოკრატიის, ადამიანის უფლებებისა და კანონის უზენაესობის მიმართულებით მუშაობს. კომისიის გადაწყვეტილება სარეკომენდაციო ხასიათისაა, თუმცა თუ სახელმწიფოს გაცხადებული მიზანი ევროინტეგრაციაა, ის უნდა ითვალისწინებდეს იმ საერთო სტანდარტს, რასაც ევროპული სამართლებრივი სტრუქტურები სთავაზობენ, მათ შესრულებაზე უარს არ უნდა ამბობდეს და ამგვარად, ქვეყნის კონსტიტუციით გარანტირებულ კურსს არ უნდა აზიანებდეს თუ ცვლიდეს.

“ქართულმა ოცნებამ” არ დააყოვნა და დასკვნის გამოქვეყნებისთანავე ჩანიშნა ბრიფინგი, რომელზეც რუსული კანონის ერთ-ერთი ხელმომწერი დეპუტატის, სალომე ქურასბედიანის პირით გააჟღერა, რომ “ვენეციის კომისიის დასკვნაში მრავლად ვხვდებით როგორც დაუსაბუთებელ და ურთიერთსაწინააღმდეგო სამართლებრივ მსჯელობას, ისე ფაქტების არაერთ უხეშ დამახინჯებას, რაც კონკრეტული ჯგუფების რადიკალიზაციას კიდევ უფრო ახალისებს. ამდენად, გულდასაწყვეტია, რომ ვენეციის კომისიის პლატფორმა გამოიყენეს მიკერძოებული პოლიტიკური შეფასებების გასაკეთებლად, ნაცვლად პროფესიული მსჯელობისა, რაც ისევ და ისევ ვენეციის კომისიის რეპუტაციას აზიანებს”. ქურასბედიანის თქმით, “ვენეციის კომისიის დასკვნამ კიდევ ერთხელ დაადასტურა, რომ გამჭვირვალობის ქართული კანონის საწინააღმდეგო სამართლებრივი ან სხვა სახის არცერთი არგუმენტი არ არსებობს”.

ქურასბედიანს არ ჩამორჩნენ “ოცნების” სხვა ლიდერებიც. კახა კალაძემ თქვა, რომ ვენეციის კომისიისთვის აზრის კითხვა ნორმალური პროცესია, მაგრამ “ამას სამართლებრივი, შინაარსობრივი, კონკრეტული ფაქტები უნდა მოჰყვეს — რატომ არის [კანონი] კარგი ან რატომ არის ცუდი”. კალაძემაც აღნიშნა ის, რომ “ეს ყველაფერი არ არსებობს წარმოდგენილ დასკვნაში და მხოლოდ და მხოლოდ პოლიტიკურ მესიჯებს შეიცავს”. ანრი ოხანაშვილმა საერთოდ ის თქვა, ვენეციის კომისიას დააწერინეს, გამჭვირვალობა ცუდია [ეს ტყუილია და სტატიის კითხვისას გაიგებთ — რეალურად რას წერს კომისია] და “მძიმე რეპუტაციულ მდგომარეობაში” ჩაიყენეს თავიო. ირაკლი კობახიძემ კი გვითხრა, რომ ვენეციის კომისიის “უსუსური სახის” დანახვამ უხერხულობა განაცდევინა, რადგან “სავსეა აბსურდული ჩანაწერებით”.

სანამ სხვა ტყუილებსა და დოკუმენტის რეალურ შინაარსზე მოგიყვებით, უნდა ვთქვათ, რომ “ქართული ოცნების” მტკიცება, რომ დასკვნა პოლიტიკური გზავნილებით არის გაჯერებული, სიმართლეს არ შეესაბამება. დოკუმენტში მხოლოდ კანონის პირველი და მეორე ინიციირების შემდეგ შექმნილ კონტექსტზეა საუბარი, რაც ვენეციის კომისიის ჩვეული პრაქტიკაა და განსახილველი საკითხის შესახებ სრული სურათის დანახვაში გვეხმარება. მითების დეტექტორმა “ოცნების” მიერ გავრცელებულ დეზინფორმაციაზე სტატია მოამზადა, აი, რას წერს გამოცემა:

“დასკვნაში აქციებზე საუბარია მხოლოდ ქვეთავში “ფონი და კონტექსტი”, სადაც აღწერილია კანონპროექტის ინიცირებასთან დაკავშირებული მიმდინარე მოვლენები, მათ შორის აქციები. თავად კომისია ამ მოვლენების შეფასებას არ აკეთებს და მას მოყვანილი აქვს საქართველოს სახალხო დამცველის და სხვადასხვა საერთაშორისო ორგანიზაციების შეფასებები, მაგალითად ევროპის საბჭოს საპარლამენტო ასამბლეის პრეზიდენტის და გენერალური მდივნის, ასევე გაეროს ადამიანის უფლებათა უმაღლესი კომისრის მიერ გაკეთებული განცხადებები. მსგავსი ქვეთავი, სადაც ვენეციის კომისიის მიერ განსახილველ დოკუმენტთან დაკავშირებული გარემოებებია აღწერილი, იძებნება კომისიის თითქმის ყველა დასკვნაში. მაგალითად, მიმდინარე წლის 18 მარტს გამოქვეყნებულ მოსაზრებაში ესპანეთში ამნისტიის თაობაზე ერთ-ერთი ქვეთავი ასევე აღწერს კატალონიაში განვითარებულ მოვლენებს, რომლებიც ამნისტიის ინიციატივას უკავშირდება”.

ამასთან, ახალი არაა მტკიცება, რომ რუსული კანონის წინააღმდეგ “არცერთი სამართლებრივი არგუმენტი არ არსებობს” — ქართული ოცნების ლიდერები თვეზე მეტია იმას იმეორებენ, რომ ვერავინ დაუსაბუთა, რატომ არის “გამჭვირვალობა” ცუდი, მიუხედავად იმისა, რომ მთელი ამ ხნის განმავლობაში ამის შესახებ არაერთი განცხადება გაკეთდა ავტორიტეტული საერთაშორისო თუ შიდა ორგანიზაციების მიერ, სტრატეგიულმა პარტნიორებმა კი კანონის მიღების შემთხვევაში სანქციები დააანონსეს.

---

რა წერია ხელახლა ინიცირებულ რუსულ კანონში — დეტალურად

---

სანამ, იმას განვიხილავთ, რატომ მიიჩნევს ვენეციის კომისია, რომ კანონი ზემოთ აღნიშნულ სამ პრინციპს უგულებელყოფს, მოკლედ გადავხედოთ, რა წერია დასკვნის შემაჯამებელ მსჯელობაში:

• ვენეციის კომისია წუხილს გამოხატავს, რომ საქართველოს პარლამენტმა კანონი ვენეციის კომისიის დასკვნამდე მიიღო და არ დაელოდა — “საპარლამენტო ასამბლეის პრეზიდენტისა და ევროსაბჭოს გენერალური მდივნის მოწოდებების მიუხედავად”;
• ვენეციის კომისია წუხს იმაზეც, რომ ადამიანის უფლებებზე გავლენის მქონე და საზოგადოების რეაქციებიდან გამომდინარე, წინააღმდეგობრივი კანონი იმგვარი პროცედურით მიიღეს, რომ არსებითი დისკუსიისა და კონსულტაციისთვის სივრცე არ იყო, თანაც, წინა წლის მსგავსი კანონის თანმდევი პროტესტის გათვალისწინებით — “პროცედურის ამგვარად წარმართვა დემოკრატიული კანონშემოქმედების ევროპულ მოთხოვნებს არ შეესაბამება”;
• ვენეციის კომისია აჯამებს, რომ შეზღუდვები, რომლებსაც კანონი გამოხატვისა და გაერთიანების თავისუფლებასა და პირადი ცხოვრების უფლებაზე აწესებს, შეუსაბამოა ECHR-ისა (ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლო) და ICCPR-ის რიგ მუხლებთან, რადგან არ არის გათვალისწინებული ლეგალურობის, ლეგიტიმურობის, დემოკრატიულ საზოგადოებაში აუცილებლობისა და პროპორციულობის მოთხოვნები და არღვევს დისკრიმინაციისგან თავისუფლების პრინციპსაც;
• უცხო ძალის ინტერესების მსახურად გამოცხადება ძირს უთხრის სამიზნე ორგანიზაციების ფინანსურ სტაბილურობას, მათ სანდოობასა და საქმიანობას — “ეჭვგარეშეა, რომ რეგისტრაციისა და ინფორმაციის გამჟღავნების ერთიანი ტვირთი, მუდმივი მეთვალყურეობა და ადმინისტრაციული სახდელი დაფინანსების შესაძლებლობებზე წვდომას უზღუდავს სტიგმატიზებულ გაერთიანებებს და საფრთხეს უქმნის მათ ეფექტურ მუშაობას თუ არსებობას. სახელმწიფოს ხელით მუდმივი და მასტიგმატიზებელი წინაღობები მსუსხავ ეფექტს გამოიწვევს”.
• გამჭვირვალობის მიზნით სახელდებული კანონის რეალური ეფექტი სტიგმატიზების, გაჩუმებისა და დროთა განმავლობაში იმ გაერთიანებებისა და მედიის გაქრობის რისკს ქმნის, რომელიც დაფინანსების თუნდაც მცირე ნაწილს უცხოეთიდან იღებს — “დიდი ალბათობით, გაერთიანებები და მედია, რომელსაც კანონი შეეხება, ხელისუფლებისადმი კრიტიკულია, ასე რომ, მათი გაქრობა ღია, ინფორმირებულ საჯარო დისკუსიაზე, პლურალიზმსა და დემოკრატიაზე უარყოფით გავლენას იქონიებს”.

ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ კანონი გასაწვევია, რადგან ფუნდამენტური ხარვეზები მნიშვნელოვან უარყოფით შედეგებს მოიტანს გაერთიანებისა და გამოხატვის თავისუფლების, პირადი ცხოვრებისა და საჯარო პროცესებში ჩართვის უფლების თუ დისკრიმინაციის აღმოფხვრის მიმართულებით. ამიტომ, გასცემენ რეკომენდაციას, რომ საქართველოს ხელისუფლებამ უარყოს რეგისტრაციის სპეციალური რეჟიმი, ადმინისტრაციული სახდელი და ანგარიშგებისა და გასაჯაროების მოთხოვნა, რომელიც იმ ორგანიზაციებს, ონლაინ მედიასა და მაუწყებლებს მიემართებათ, რომლებიც დაფინანსების 20%-ზე მეტს უცხოეთიდან იღებენ.

მიუხედავად იმისა, რომ სალომე ქურასბედიანის მტკიცებით, “ვენეციის კომისიამ დასკვნის 31-ე , 62-ე , 83-ე და 99-ე პარაგრაფებში ფაქტობრივად განაცხადა, რომ არასამთავრობო ორგანიზაციებს არ შეიძლება გამჭვირვალობა მოვთხოვოთ”, სინამდვილეში, ეს ასე არ არის. დასკვნაში არაერთხელ, მათ შორის, შემაჯამებელ მსჯელობაში ნათქვამია, რომ უკვე არსებული კანონმდებლობა ისედაც ითვალისწინებს რეგისტრაციასა და დაფინანსების საჯაროობას, მაგრამ ვერ მოისმინეს დამაჯერებელი ახსნა — “რატომ არ არის საკმარისი უკვე არსებული მოთხოვნები გამჭვირვალობის მიზნების შესასრულებლად — და თუ არასაკმარისია, უკვე არსებულ კანონებში დამატებებს რატომ არ განიხილავენ”. [გამჭვირვალობასთან დაკავშირებით ვენეციის კომისიის დამატებით მსჯელობას, რომელსაც დასკვნაში არაერთხელ ვხვდებით, ქვემოთაც წაიკითხავთ]

რა საერთო აქვს “ქართული ოცნების” რუსულ კანონს სხვა ქვეყნების მაგალითებთან?

ვენეციის კომისიის შეფასებით, საქართველოში მესამე მოსმენით მიღებულ რუსულ კანონს რიგი საერთო აქვს რუსეთის, უნგრეთისა და ყირგიზეთის კანონებთან და ბოსნია და ჰერცეგოვინას სერბთა რესპუბლიკის ინიციატივასთან. სალომე ქურასბედიანის განცხადება, რომ “ამ საკითხის დასკვნის 38-ე პარაგრაფში მხოლოდ სამიოდე ხაზი ეთმობა და სამართლებრივი მსჯელობა ამის შესახებ საერთოდ აღარ არის წარმოდგენილი და განვითარებული”, მანიპულირების მცდელობაა — დასკვნაში აღნიშნულია, რომ მსჯელობის საგანი ეს მაგალითები არ არის, თუმცა მათი წინა დასკვნები თუ ევროსასამართლოს გადაწყვეტილებები ყველასთვის ხელმისაწვდომია და ნახსენებ ინიციატივებსა და კანონებზე დეტალური ინფორმაციის მოძიება მარტივად არის შესაძლებელი. რაც შეეხება ცალკეულად უნგრეთის მაგალითს, ის ვენეციის დასკვნის სხვა ეპიზოდშიც ნახსენებია და სტატიის კითხვისას ისევ შეგხვდებათ.

საქართველოსთან დაკავშირებული დოკუმენტის მსჯელობის საგანია, მაგალითად, ისრაელისა და აშშ-ს კანონები, რომლებიც “ქართული ოცნების” რუსული კანონის თანმდევ განმარტებით ბარათშია ნახსენები.

ვენეციის კომისიის დასკვნაში, ამერიკული FARA-ს შესახებ ნახსენებია მისი მიღების კონტექსტი (მეორე მსოფლიო ომი) და ხაზგასმულია, რომ:

• FARA-ში რეგისტრაციის ვალდებულება დაფინანსების უცხოეთიდან მიღებას არ ეფუძნება, არამედ უცხო ქვეყნის მხრიდან კონკრეტულ მითითებებსა და კონტროლს;
• კანონის სამიზნე სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციები და მედია საშუალებები კი არ არის, არამედ ნებისმიერი ტიპის სუბიექტი, რომელიც უცხო ქვეყნის აგენტია და ეს მიმართება მაღალი ხარისხის კონტროლით ვლინდება.

“მრავალი ამერიკული არასამთავრობო და მედია იღებს უცხოურ გრანტსა და მხარდაჭერას, მაგრამ აშშ მათგან უცხოეთის აგენტად რეგისტრირებას არ ითხოვს. ფარაში რეგისტრირებულთა ძალზე მცირე, დაახლოებით 5% თუ იქნება არაკომერციული ორგანიზაცია, მეტწილად უცხოური პოლიტიკური პარტიების განშტოებები. საქართველოს კანონში FARA-სა და მსგავსი კანონებისგან მკვეთრი სხვაობა ისაა, რომ წინასწარ ვარაუდს გვთავაზობს, თითქოს ყველა, ვინც უცხოურ მხარდაჭერას იღებს, უცხო დამფინანსებლის ინტერესს ატარებს, რაც ავტომატურ, დაუსაბუთებელ აღქმას აყალიბებს, რომ მუშაობს დონორის გავლენით ან კონტროლით”.

რაც შეეხება ისრაელის მაგალითს:

• ისრაელის კანონი აგენტად მუშაობის მტკიცებულებას არ ითვალისწინებს, თუმცა დაფინანსების ნახევარზე მეტის მიმღებ სუბიექტებზე ვრცელდება;
• ისრაელის კანონი მხოლოდ “უცხოური პოლიტიკური ძალის” მიერ დაფინანსებულ ინიციატივებზე ვრცელდება — ანუ დამფინანსებელი უცხოური სახელმწიფო ან მასთან დაკავშირებული ინსტიტუტები უნდა იყვნენ და არა — ფიზიკური, კერძო ან იურიდიული პირები თუ ეროვნულ და საერთაშორისო სამართლის ნორმებთან შესაბამისობაში მყოფი ორგანიზაციული წარმონაქმნები.

რატომ მიიჩნევს ვენეციის კომისია, რომ საკანონმდებლო პროცესი დაირღვა?

ვენეციის კომისია წერს, რომ მხოლოდ კანონს კი არ აფასებს, არამედ მისი მიღების პროცედურასაც და აღნიშნავს, რომ ინიციატივის ადეკვატური დასაბუთების, საჯარო დებატებისა და საზოგადოების არსებითი ჩართულობისთვის სივრცე და დრო არასათანადო იყო. ვენეციის კომისიის დასკვნაში ნახსენები დამატებითი ინფორმაცია “გამორჩენილია” სალომე ქურასბედიანის განცხადების იმ ნაწილშიც, რომლის თანახმად, კომისია გვეუბნება, თითქოს კანონი ხანმოკლე პერიოდში იქნა მიღებული და მის განხილვაში მონაწილეობის შესაძლებლობა დაინტერესებულ მხარეებს არ ჰქონიათ. დეპუტატის მტკიცებით, სინამდვილეში კანონპროექტის განხილვა სტანდარტული პროცედურით წარიმართა.

ვენეციის კომისიაც ამბობს, რომ კანონი სტანდარტული პროცედურით, 5 კვირის ვადაში მიიღეს, მაგრამ ისეთი კანონების განხილვისთვის, რომლებიც კომპლექსური, წინააღმდეგობრივი და მრავლისმომცველია, ეს დრო საკმარისი არ არის. დოკუმენტის თანახმად, კანონის უზენაესობის პრინციპი გულისხმობს, რომ კანონის მიღება გამჭვირვალე, ანგარიშვალდებულებაზე დაყრდნობილი, ინკლუზიური და დემოკრატიული იყოს — “კომპლექსური და საკამათო კანონების ინიციირებისას, აუცილებელია შეტყობინების დრო განსაკუთრებულად ხანგრძლივი იყოს”. მეტიც, კომისია ამბობს, რომ აუცილებელია, ინიციატივას წინარე დოკუმენტი უძღოდეს, რომელზეც კონსულტაცია შედგება — საზოგადოებას მოსაზრებების არსებითად გაზიარება შეეძლება, საპარლამენტო ოპოზიციას კი უმრავლესობის ინიციატივის შინაარსზე გავლენის მოხდენა, ასევე, უმრავლესობამ არ უნდა სცადოს მანიპულირება, რათა საჯარო კონსულტაციებს თავი აარიდოს.

“ვენეციის კომისია ღრმად შეშფოთებულია ფაქტით, რომ ადამიანის უფლებებზე გავლენის მქონე კანონი ასე ნაჩქარევად მიიღეს (სამი საპარლამენტო მოსმენისთვის დათმობილი მცირე დრო), შინაარსიანი კონსულტაციის პროცესის გარეშე. კიდევ უფრო სამწუხაროა, როცა 2023 წელს მსგავსი ინიციატივის წარდგენამ აჩვენა, რომ მის მიღებასთან დაკავშირებით არსებობს პოლარიზაცია, ამიტომ იყო განსაკუთრებით საჭირო, რომ ყველა იმ აქტორთან, რომელსაც კანონი ეხება — სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებთან, ონლაინ მედიასთან და მაუწყებლებთან შინაარსიანი კონსულტაციები შემდგარიყო“. [აქვე შეგახსენებთ, რომ ონლაინ მედიას პარლამენტში შესვლა შეეზღუდა, როგორც საკომიტეტო, ისე პლენარული განხილვის დროს, რაზეც ერთობლივად მიმართეს სახალხო დამცველს და შალვა პაპუაშვილის მხრიდან დისკრიმინაციის დადგენას ითხოვენ].

სამი უგულებელყოფილი პრინციპი — ლეგალურობა, ლეგიტიმურობა, აუცილებლობა და პროპორციულობა

ლეგალურობა

“კანონი, რომელიც საჯარო ანგარიშვალდებულებას, საჯაროდ რეგისტრაციას ან იარლიყის მიწებების ვალდებულებას ითვალისწინებს, თანაკვეთაშია ადამიანის უფლებათა არაერთ დათქმასთან, მათ შორის, გაერთიანების თავისუფლებასთან, გამოხატვის თავისუფლების უფლებასთან და პირადი ცხოვრების პატივისცემის უფლებასთან, ასევე დისკრიმინაციისგან თავისუფლების უფლებასთან. გაერთიანებისა და გამოხატვის თავისუფლების უფლება მხოლოდ საერთაშორისო ადამიანის უფლებათა ინსტრუმენტებსა და საქართველოს კონსტიტუციაში გაწერილი პირობების შესაბამისად შეიძლება შეიზღუდოს. ეს პირობებია — ლეგალურობა, ლეგიტიმურობა და აუცილებლობა/პროპორციულობა“, — აღნიშნულია ვენეციის კომისიის დასკვნაში და ხაზგასმულია, რომ “სამივე პირობა ერთობლივად უნდა შესრულდეს და ამავდროულად, შემზღუდავი ზომები დისკრიმინაციული ეფექტის მქონე არ უნდა იყოს“.

ვენეციის კომისიის დასკვნაში ნათქვამია, რომ ლეგალურობის დათქმის შესასრულებლად, შეზღუდვას სამართლებრივი საფუძველი უნდა ჰქონდეს, რომელიც ზუსტი, ცხადი და განჭვრეტადია, ფიზიკურ და იურიდიულ პირებს კი შესაძლებლობა უნდა ჰქონდეთ, გაიგონ, რა ქმედებებს მოელიან მათგან ან რა ეკრძალებათ, ლეგიტიმურობის პირობა კი გულისხმობს, რომ შეზღუდვები შესაბამის სამართლებრივ ინსტრუმენტებში გაწერილ ერთ-ერთ ლეგიტიმურ მიზანს უნდა ემსახურებოდეს. და ბოლოს, აუცილებლობის/პროპორციულობის პირობის გათვალისწინებით, შეზღუდვები დემოკრატიული საზოგადოებისთვის აუცილებელი ლეგიტიმური მიზნის შესრულებას უნდა ემსახურებოდეს და მიზნის პროპორციული იყოს.

დასკვნის მიხედვით, კანონს სიცხადე აკლია და ძალიან ფართო დაფარვა აქვს — “ამ ფართო და ბუნდოვანი დათქმების კომბინაციის შედეგად, სუბიექტების კატეგორია, რომლებიც კვალიფიცირდება როგორც “ორგანიზაციები, რომლებიც ახორციელებენ უცხოურ ინტერესებს”, პოტენციურად ძალიან დიდი და განუსაზღვრელია”.

კომისია განიხილავს იუსტიციის სამინისტროს უფლებამოსილების ნაწილსაც, რომლითაც მას შეუძლია, შესწავლის მიზნით, პერსონალური ინფორმაცია გამოითხოვოს. ვენეციის კომისია ასკვნის, რომ ამგვარი ინფორმაციის მოთხოვნის არავითარი დასაბუთება არ არსებობს. ამასთან, ბუნდოვანი და განუსაზღვრელია იდეა, რომ კანონის ძალით, “სხვა სახის პერსონალური ინფორმაციის ან საიდუმლოების შემცველი ინფორმაციის გამოთხოვაც შესაძლებელია, ამგვარი ინფორმაციისა და კანონის მიზანს შორის კავშირი კი განხილული არაა”.

დასკვნის მიხედვით:

• კანონი იძლევა უფლებამოსილებას ცხადი და ობიექტური სტანდარტის მითითების გარეშე, რადგან მხოლოდ იუსტიციის სამინისტროს უფლებამოსილი პირის გადაწყვეტილებასა და წარდგენილ წერილობით განცხადებას ითვალისწინებს;
• კანონში არ არის გაწერილი მონიტორინგის სტანდარტიც;
• არც სახელმწიფო უწყებების დისკრეციის შემზღუდავი ჩანაწერებია — რა კრიტერიუმებს უნდა აკმაყოფილებდეს წერილობითი განაცხადი ან რომელი სუბიექტებისა თუ ინდივიდების მიერ წარდგენილი განცხადების საფუძველზე იწყება მოკვლევა;
• შეუზღუდავია თავისი მასშტაბით და იკვეთება ლეგალურობის პრინციპის აშკარა შეუსრულებლობა;
• იუსტიციის სამინისტრომ კანონი მიღებიდან 60 დღის ვადაში უნდა აამოქმედოს, მაგრამ არ არის გაწერილი ცხადი პროცედურები, ამიტომ უწყებას ინტერპრეტაციისა და რეგულირების ფართო დისკრეციას აძლევს — ეს შეუთავსებელია კანონიერებისა და სამართლებრივი უსაფრთხოების პრინციპებთან და ეწინააღმდეგება კანონის უზენაესობის დათქმას საჯარო მოხელეთა უფლებამოსილების შესახებ;
• ყოველივე ამის გათვალისწინებით, ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ კანონი ვერ ასრულებს ლეგალურობის პრინციპით გათვალისწინებულ მოთხოვნებს.

ლეგიტიმურობა

აუცილებლობა და პროპორციულობა

ვენეციის კომისია აუცილებლობაზე საუბრისას გაერთიანებისა და მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ გაეროს სპეციალური მომხსენებლის ანგარიშს იშველიებს, რომელშიც ნათქვამია, რომ აუცილებლობის პირობის დასაკმაყოფილებლად ხელისუფლებამ უნდა დაამტკიცოს, რომ დადგენილი ზომა მართლაც ეფექტური იქნება ლეგიტიმური მიზნის მისაღწევად და ყველაზე ნაკლებად უხეში მათ შორის, რომლებიც მიზნის მიღწევისთვის შეიძლება გამოიყენოს. ამასთან, საჭიროა მტკიცებულება, რომ ზომა აუცილებელია რეალურ საფრთხესთან ბრძოლისთვის და არა — ჰიპოთეურისთვის.

“არ შემოუთავაზებიათ ახსნა, რა აუცილებლობა არსებობს მიიღონ კანონი, რომელიც მიზანმიმართულად ეხება ორგანიზაციებს, რომლებიც დაფინანსებას უცხოეთიდან იღებენ. თანაც, საქართველოს არსებული კანონმდებლობა ისედაც ითვალისწინებს ორგანიზაციების რეგისტრაციისა და ანგარიშვალდებულების საკითხებს, მათ შორის, დაფინანსების სხვა წყაროების შესახებ. ვერც იმასთან დაკავშირებით მოვისმინეთ დამაჯერებელი ახსნა, რატომ არაა საკმარისი უკვე არსებული ვალდებულებები გამჭვირვალობის უზრუნველყოფისთვის”.

ვენეციის კომისია აღნიშნავს, რომ ორგანიზაციებს ექნებათ ვალდებულება (მე-4 მუხლი), გაასაჯაროონ, მათ შორის, “უახლესი ინფორმაცია”, მაგრამ არაა განსაზღვრული, რას მოიცავს ის — ითვალისწინებს თუ არა, მათ შორის, სუბიექტის წევრთა სრულ სიას, თუმცა მეხუთე მუხლის მიხედვით, განსაკუთრებით სენსიტიური დოკუმენტებიც გასაჯაროებას დაექვემდებარება, რამაც შესაძლოა საფრთხე შეუქმნას ადამიანის უფლებათა დაცვის თუ იმ მედია ორგანიზაციების არსებობას, რომლებიც, მაგალითად, კორუფციის მიმართულებით მუშაობენ.

“რაც უფრო ფართოა გამჟღავნების კანონით გაწერილი ვალდებულება, მით უფრო რთულია საქართველოს ხელისუფლების დასაბუთების ტვირთი, რომ გასატარებელი ზომების აუცილებლობაზე იმსჯელონ, რადგან თანაკვეთაშია გაერთიანების თავისუფლებასთან, პირადი და ოჯახური ცხოვრების უფლებასთან, რაც პერსონალური ინფორმაციის დაცვასაც მოიცავს”.

ვენეციის კომისიის თანახმად, მათ გაერთიანებების დაფინანსების ანგარიშში მკაფიო ზღვარი გაავლეს სახელმწიფო ორგანოებისადმი ანგარიშგების ვალდებულებასა და საჯაროდ გამჟღავნების ვალდებულებას შორის — სახელმწიფოსადმი ანგარიშგების ვალდებულების მიზანი ლეგიტიმურია, ხოლო დაფინანსების წყაროს გასაჯაროების ვალდებულება არ ემსახურება იმავე მიზანს. ამასთან, გასაჯაროების ვალდებულება არ უნდა იყოს იმგვარად შემუშავებული, რომ რეალურ ტვირთად იქცეს და სხვა აქტივობებში ჩართვის დამაბრკოლებლად იქცეს. გათვალისწინებულია ისიც, ანგარიშგებათა საერთო ტვირთის კუმულაციური ეფექტი სახელმწიფოს მხრიდან ორგანიზაციებზე გადაჭარბებული მონიტორინგის გარემოს ხომ არ ქმნის, რაც წინააღმდეგობაში მოვა გაერთიანების თავისუფლებით სარგებლობასთან.

“კანონი არ განსაზღვრავს ვალდებულების ეფექტს, ტვირთის სიმძიმეს […] მხოლოდ მნიშვნელოვანი ფინანსური და ორგანიზაციული ტვირთი კი არ შეიძლება დააწვეთ სუბიექტებს და მათ თანამშრომლებს, არამედ ხელისშემშლელად იქცეს საკვანძო საქმიანობის განხორციელებისთვის, ასევე, გაურკვეველია, როგორ პასუხობს ახალი მოთხოვნები მეტ გამჭვირვალობასა და საზოგადოებისთვის სრული ინფორმაციის მიწოდების დასახელებულ მიზნებს. თუ აღარაფერს ვიტყვით იმაზე, როგორ ემსახურება საერთაშორისო სტანდარტების ლეგიტიმურ მიზნებს”.

ვენეციის კომისია აღნიშნავს, რომ “გაერთიანების თავისუფლების საერთო სახელმძღვანელო პრინციპებში” პირველივე პრინციპია იმის დაშვება, რომ გაერთიანებები კანონიერია თავიანთ დაფუძნებასა და აქტივობებში. მიუხედავად ამისა, ამ კანონს სხვაგვარი მიდგომა აქვს და ის აჩვენებს ზოგად უნდობლობას სამართლებრივი ერთეულებისა და საინფორმაციო საშუალებების მიმართ. კანონის მე-8 მუხლი შეიძლება არადანიშნულებისამებრ იქნას გამოყენებული შევიწროების მიზნით, რაც ერთეულების მიმართ ხშირი და განმეორებითი ბრალდებების წაყენების საშუალებას იძლევა, რასაც წელიწადში ორჯერადი მონიტორინგი მოჰყვება. ამან შეიძლება ამ ერთეულებისთვის გაართულოს ოპერირება, რადგან ის ავალდებულებს მათ თანამშრომლობას და აზიანებს მათ რეპუტაციას.

ვენეციის კომისია აღნიშნავს, რომ მკაცრი სანქციები, რომლებიც ეფექტურად აჩერებს აქტივობებს, გამოყენებული უნდა იქნას მხოლოდ იმ შემთხვევებში, როდესაც საქმე ეხება სერიოზულ საფრთხეებს სახელმწიფოს უსაფრთხოების, კონკრეტული ჯგუფების ან ფუნდამენტური დემოკრატიული პრინციპების მიმართ. მთლიანობაში, კომისია აცხადებს, რომ კანონში არსებული ჯარიმები არ შეესაბამება სამართალდარღვევათა სიმძიმეს.

დისკრიმინაციის აკრძალვა

ვენეციის კომისიის დასკვნით, კანონი დისკრიმინაციულია, რადგან:

• ვრცელდება კონკრეტულ ერთეულებზე (არაკომერციულ ორგანიზაციებზე, მედიასა და კონკრეტულ სამართლებრივ პირებზე), რომელთა შემოსავლის 20%-ზე მეტი უცხოეთიდან მოდის, თუმცა ის არ ვრცელდება ბიზნესებზე, სპორტულ ორგანიზაციებსა თუ იმ ერთეულებზე, რომელთა შემოსავლის 20%-ზე მეტი უცხოეთიდან არის შემოსული. ვენეციის კომისია აღნიშნავს, რომ უთანასწორო მოპყრობა სამოქალაქო საზოგადოების სექტორსა და სხვა ერთეულებს (მაგალითად, ბიზნესებს) შორის საჭიროებს კონკრეტულ დასაბუთებას და სამართლებრივ საფუძველს;
• კანონი და განმარტებითი ბარათი არ ხსნის, რატომ მიიჩნევს საქართველოს ხელისუფლება, რომ კონკრეტული ტიპის ერთეულები უფრო დიდი ალბათობით გაატარებენ უცხოური ძალების ინტერესებს;
• ვენეციის კომისია იშველიებს მართლმსაჯულების ევროპული სასამართლოს დაასკვნას უნგრულ კანონთან დაკავშირებით, რომ “მოპყრობის სხვადასხვაობა ფინანსური დახმარების ეროვნული ან “უცხოური” წარმომავლობის მიხედვით […] არის არაპირდაპირი დისკრიმინაცია ეროვნების საფუძველზე”.